El 11 de junio de 2025 pasará a la historia como el día en que la Unión Europea y el Reino Unido cerraron el texto político de un acuerdo que reconfigura la relación con Gibraltar tras más de tres siglos de disputas y el terremoto del Brexit. En Bruselas se rubricó una «Declaración Conjunta» que, sin renunciar a las posiciones jurídicas derivadas del Tratado de Utrecht de 1713, abre las puertas del Peñón al espacio Schengen y consolida una unión aduanera «a medida». Aunque los detalles técnicos se remitirán a anexos posteriores, el pacto suministra un marco para el control colectivo de mercancías y personas a tenor de las competencias que la UE ostenta en política comercial y aduanera. Sin embargo, bajo la apariencia de un pacto histórico se esconden zonas grises y compromisos genéricos que dejan fuera de juego a los intereses más sensibles para España.
El capítulo relativo a la integridad del mercado único ha sido, sin duda, el que con más interés ha llevado la Comisión Europea, para conservar el mandato exclusivo en materia de aranceles y comercio exterior. El acuerdo consagra con claridad la preservación de la integridad del mercado único y de la unión aduanera europea, pues establece una “unión aduanera a medida” entre la UE y Gibraltar que elimina los controles rutinarios de mercancías sin concesiones que puedan distorsionar la competencia regional. Eso sí, esta integración afecta únicamente al movimiento de bienes, sobre el principio que la libertad de movimientos de mercancías sólo incluye los movimientos de bienes entre territorio español y Gibraltar, elimina el papel del aeropuerto como vía de entrada de mercancías (a falta de conocer el mecanismo de control de los equipajes de pasajeros), y fuerza a las importaciones marítimas de Gibraltar a llevar a cabo los trámites aduaneros en Algeciras bajo control español. El Gobierno de Gibraltar se ha visto frustrado en sus esfuerzos de incluir en el acuerdo los servicios y la circulación de capitales, sectores que han quedado explícitamente fuera del alcance de este acuerdo. Han sido incluidos en la negociación del futuro marco del Acuerdo Comercial entre la Unión Europea y el Reino Unido (Trade and Cooperation Agreement, TCA). La Comisión Europea, fiel a su doctrina, ha reafirmado que no se permitirá ninguna excepción en servicios o capitales que comprometa el mercado único, reservándose los mecanismos de diálogo y arbitraje que se establezcan en el TCA.
Paralelamente, el acuerdo introduce por primera vez un compromiso expreso de igualdad de condiciones que trasciende la mera retórica. En el papel garantiza una competencia leal entre Gibraltar y el Campo de Gibraltar en el ámbito fiscal y laboral, estableciendo que Gibraltar aplicará de forma progresiva un gravamen indirecto que convergerá hasta un tipo mínimo del 15 % para productos de consumo. De la misma forma los impuestos indirectos para hidrocarburos, alcohol y tabaco, con el fin de evitar distorsiones de mercado. También se reclama cooperar en la supervisión de ayudas estatales y condiciones laborales, de modo que los ciudadanos y empresas gibraltareñas no gocen de ventajas competitivas injustas frente a sus homólogos españoles. Sin embargo Gibraltar se reserva ventajas frente a España. Lo que se llama ‘IVA gibraltareño’, es en realidad una tasa a las ventas, y no se aplicará a servicios. No superará el 15%, 6 puntos menor que en España. Se habla de un periodo transitorio de tres años para subirlo al 17%, o incluso al 21%. Permítanme dudar. Sobre los indirectos, tenemos el ejemplo del tabaco, en los que España aceptó hace cinco años que el tabaco gibraltareño tendría un precio un 26% más barato que el español. Es decir, un 26% de ventaja comercial. Quizás se llegarán a conclusiones parecidas en combustibles y alcohol. Gibraltar se ‘compromete a evaluar’ una armonización fiscal sin fecha. Por último, el problema de la devolución del IVA. Gibraltar seguirá siendo territorio libre de IVA, y por tanto los gibraltareños tendrán derecho a la devolución por la Hacienda española el IVA de sus compras en España. Gibraltar se compromete a publicar sus normativas fiscales y laborales con antelación, de modo que las autoridades españolas y comunitarias puedan evaluar con tiempo cualquier posible distorsión. La “igualdad de condiciones” debería suponer para el Peñón no solo un principio político sino un conjunto de reglas y procedimientos que garantizarán que el mercado transfronterizo funcione sin atajos fiscales ni competencia desleal.
El acuerdo parece contener un compromiso con los derechos laborales de los trabajadores transfronterizos. Se supone que la Unión y España velarán por que no se produzca “dumping” social ni recortes de derechos, y que cualquier norma laboral gibraltareña se notifique con antelación para su evaluación. La realidad es que ningún protagonista ha hablado abiertamente de derechos laborales y sociales. No se ha publicado un compromiso concreto más allá de declaraciones genéricas y vagas. Condiciones de empleo y Seguridad Social, doble imposición de impuestos. Impuestos en Gibraltar y sin derechos sociales en el Peñón. Pensiones entre un 30% y un 40% más bajas que la de los gibraltareños, contratos de 0 horas (ilegales en España). Protección por enfermedad ridícula, incluso en casos de enfermedad grave, mientras que los gibraltareños reciben subsidios y subvenciones extraordinarias, en parte procedentes de los impuestos de los transfronterizos, para pensiones, enfermedad, accidente o vivienda. Esos problemas no los tienen los gibraltareños, trabajen en Gibraltar o en España. ¿Habrá equiparación también aquí, o es un «problema menor»?
El acuerdo implanta un sistema de supervisión aduanera basado en controles duales al estilo de la estación de St Pancras. Policías españoles (Schengen) y gibraltareños (inmigración) operarán de manera conjunta en los puntos de paso de pasajeros—el puerto y el aeropuerto—. Este marco prevé protocolos de intercambio de datos en tiempo real y la creación de un comité tripartito (UE–España–Gibraltar) encargado de supervisar el cumplimiento de los procedimientos, evaluar incidencias y proponer mejoras técnicas. La Verja desaparecerá, y habrá libertad total de movimiento entre Gibraltar y La Línea. Según el gobierno español, España asume las competencias Schengen dentro de la terminal aeroportuaria del Istmo, creando una aduana mixta. En el puerto, se aplicará idéntico modelo de aduana mixta hispano-gibraltareña. Quedaría por decidir cómo y quien llevaría a cabo el control de equipajes, en su doble vertiente de seguridad y control aduanero. La lectura que se hace desde Gibraltar y Londres es muy distinta. Los policías españoles no estarán en el territorio del istmo, que Gibraltar considera bajo su jurisdicción, sino al norte de la Verja, en una ampliación de la terminal construida en territorio español, donde instalarán sus puestos de pasaportes y aduanas, tal y como se planteó en los acuerdos de Córdoba de 2006. En cuanto al puerto, directamente no habrá policías españoles, ya que no habrá ferries desde Marruecos y los mercantes habrán pasado sus controles aduaneros en Algeciras. No habrá policías españoles en Gibraltar. El gobierno británico ha enfatizado que Gibraltar mantiene el control exclusivo de su espacio aéreo y terrestre. Hay que esperar al texto jurídico final, pero estamos en un punto clave: el control español de las fronteras españolas.
En cuanto a soberanía y jurisdicción, Tanto Londres como Madrid han anunciado repetidamente que nada de lo que se firme o acuerde afectará a la cuestión de la soberanía, ni podrá ser usado como reconocimiento de ningún tipo de reclamación. España sigue reclamando que ni aguas ni Istmo fueron cedidas, y que Gibraltar debe ser descolonizado mediante su reintegración en España, de acuerdo a la Resolución de la ONU 2353 de 1967. Por el contrario, el Reino Unido responde que el peñón es territorio bajo soberanía británica, cuya descolonización debe hacerse teniendo en cuenta el deseo de la población local, y que aguas e Istmo son parte indisoluble de ese territorio británico. La clave es que descontada la soberanía, Gibraltar conserva la jurisdicción del territorio (y España la reconoce). Y eso es quizás lo más grave de todo: Hasta 2004 España se negó en redondo a reconocer ningún papel institucional al gobierno de Gibraltar. En 2006 Moratinos aceptó por primera vez incluir a Gibraltar como interlocutor, en el infausto Foro tripartito, eliminado por Rajoy en 2011. El acuerdo no es más que volver a reconocer a Gibraltar, en un proceso iniciado por González Laya, como un interlocutor al mismo nivel que España. Es decir, un paso atrás de dimensiones históricas. España y el Reino Unido siguen firmes en sus posiciones soberanas, mientras Gibraltar, con el reconocimiento expreso del gobierno español, se como jurisdicción independiente de facto.
Lo mismo se puede decir de las bases militares. España no reconoce soberanía pero acepta sin condiciones el control británico, sin lograr ningún tipo de contrapartida. Militares y unidades militares, incluidas armas nucleares y movimientos secretos de unidades y activos, seguirán entrando y saliendo del aeropuerto y el puerto sin control español de ningún tipo, mientras Londres plantea que tenemos que agradecer la seguridad obtenida de la presencia de los militares británicos. Hay una negativa expresa en el Acuerdo a redefinir o cuestionar el estatus de la base militar, y las fuerzas armadas del Reino Unido conservarán plena autoridad operativa sin intervención española.
Al final, Londres y Gibraltar han maniobrado a placer el embudo, y han logrado imponer sus prioridades: mantener intacta la soberanía británica sobre una ciudad española, el uso exclusivo de su posición estratégica, y la autonomía fiscal y jurisdiccional del Peñón, a cambio de compromisos casi simbólicos en sectores que España consideraba vitales, como el de la presencia de agentes españoles en los controles aduaneros del Peñón, la plena armonización fiscal o los derechos laborales de los trabajadores transfronterizos. Mientras tanto, la Comisión Europea ha brillado en su papel de vigilante del mercado único, y se desentiende de forma manifiesta de las reclamaciones históricas y los desequilibrios sociales que preocupan a Madrid. A falta de una redacción final que se promete dura y complicada, y que creo se extenderá mucho más allá de los 6 meses ya anunciados por Albares, España se queda, una vez más, con declaraciones políticas sin valor jurídico, y la pobre esperanza de que los futuros comités de supervisión traduzcan en hechos las buenas intenciones. De la reclamación de reintegración de la soberanía, nadie se ha dado por enterado.
